近日,，財(cái)政部公布《政府采購框架協(xié)議采購方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號，以下簡稱《辦法》），自2022年3月1日起施行,。日前,，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《辦法》有關(guān)問題回答了記者提問,。 

        問：請介紹一下財(cái)政部制定《辦法》的背景情況,。

　　答：中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過的《深化政府采購制度改革方案》明確提出,，規(guī)范小額零星采購活動,，提升小額零星采購的便利性,。為貫徹落實(shí)《改革方案》要求，促進(jìn)小額零星采購效率和規(guī)范的有機(jī)統(tǒng)一,，財(cái)政部研究制定了《辦法》,。 

　　長期以來，在政府采購實(shí)踐中存在大量單次采購金額小,、不同采購主體需要多次重復(fù)采購的需求,，例如，采購計(jì)算機(jī)軟件,、汽車維修和加油等,。這類采購不同于單一項(xiàng)目采購，難以適用現(xiàn)行政府采購法規(guī)定的公開招標(biāo),、邀請招標(biāo),、競爭性談判（磋商）、詢價(jià)和單一來源等采購方式,，目前一般通過集中采購機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購來實(shí)施,。這種做法為小額零星采購活動提供了便利，但也因缺乏專門的制度規(guī)范,，暴露出一些問題,，社會多有反映,。比如，有的以資格入圍方式選定供應(yīng)商,，造成市場分割,，影響公平競爭；有的搞政府采購專供產(chǎn)品,，采購價(jià)格遠(yuǎn)超市場價(jià),；還有的在設(shè)備采購中以本機(jī)低價(jià)入圍，后續(xù)耗材價(jià)格卻遠(yuǎn)超市場價(jià)格,。因此,，《辦法》借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，明確了框架協(xié)議采購方式的管理制度,，以期從根本上系統(tǒng)性解決相關(guān)問題,，構(gòu)筑長效機(jī)制?？紤]到在實(shí)踐中小額零星采購遇到的問題可能比較多,，框架協(xié)議采購又是一種全新的政府采購方式，為穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)工作,，我們將《辦法》定為暫行辦法,，經(jīng)過一段時間的實(shí)踐后再作進(jìn)一步完善。 

        問：什么是框架協(xié)議采購方式,？哪些情形可以采用框架協(xié)議采購方式,？

　　答：框架協(xié)議采購方式與其他采購方式相比，主要有以下特點(diǎn)：一是適用范圍不同,?？蚣軈f(xié)議采購適用于多頻次、小額度采購,，不適用于單一項(xiàng)目采購,。二是程序不同?？蚣軈f(xié)議采購具有明顯的兩階段特征,，第一階段由集中采購機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位通過公開征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議,；第二階段由采購人或者服務(wù)對象按照框架協(xié)議約定規(guī)則,，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購合同。三是供應(yīng)商范圍不同,。采用其他采購方式的,，一個采購包只能確定一名中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，而框架協(xié)議采購可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應(yīng)商,。 

　　《辦法》規(guī)定框架協(xié)議采購的適用范圍具體包括：一是集中采購目錄以內(nèi)品目,，以及與之配套的必要耗材,、配件等，采購人需要多頻次采購,，單筆采購金額沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的,。既包括集中采購機(jī)構(gòu)采購項(xiàng)目中的小額零星采購，也包括納入部門集中采購范圍的本部門,、本系統(tǒng)有特殊要求的小額零星采購,。比如，中央預(yù)算單位單筆采購金額小于100萬元的計(jì)算機(jī),、復(fù)印機(jī),、掃描儀等,。二是集中采購目錄以外,、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上，本部門,、本系統(tǒng)所需的法律,、評估、會計(jì),、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù),，采購人需要多頻次采購，單筆采購金額沒有達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的,。從前期財(cái)政部清理違規(guī)設(shè)置備選庫,、名錄庫、資格庫的情況看,，采購人在法律,、評估、會計(jì),、審計(jì)等鑒證咨詢服務(wù)領(lǐng)域訂立框架協(xié)議的需求比較突出,，因此專門將這類服務(wù)中的小額零星采購納入了適用范圍。三是集中采購目錄以外,、采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上,，為本部門、本系統(tǒng)以外的服務(wù)對象提供服務(wù)的政府購買服務(wù)項(xiàng)目,，為了方便服務(wù)對象選擇,，需要確定多家供應(yīng)商的。例如,，實(shí)踐中的憑單制政府購買服務(wù),。《辦法》同時還規(guī)定了兜底條款，今后隨著實(shí)踐的發(fā)展,，財(cái)政部還可以規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購方式的情形,。 

　　執(zhí)行中需要注意的：一是框架協(xié)議采購方式不能濫用,，以免妨礙市場秩序，沖擊項(xiàng)目采購,。對前述第一種適用情形,，按規(guī)定要實(shí)施批量集中采購的，不能實(shí)施框架協(xié)議采購,。對前述第二種適用情形,，主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項(xiàng)目采購，通過簽訂時間,、地點(diǎn),、數(shù)量不確定的采購合同滿足需求的，不能采用框架協(xié)議采購方式,。二是框架協(xié)議采購為多頻次,、小額度采購提供了一種可供選擇的采購方式。符合前述適用情形的,，集中采購機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位可以實(shí)施框架協(xié)議采購,，也可以按項(xiàng)目采購來執(zhí)行，并非強(qiáng)制其采用框架協(xié)議采購方式,。但一旦選擇框架協(xié)議采購方式,，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《辦法》的規(guī)定。 

        問：什么是封閉式框架協(xié)議采購,？什么是開放式框架協(xié)議采購,？二者有什么區(qū)別？

　　答：《辦法》將框架協(xié)議采購分為封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購兩種形式,，并明確以封閉式框架協(xié)議采購為主,。封閉式框架協(xié)議采購強(qiáng)調(diào)通過公開競爭訂立框架協(xié)議，除經(jīng)框架協(xié)議約定的補(bǔ)充征集程序外,，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商,。開放式框架協(xié)議采購則是由征集人先明確采購需求和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等條件，凡是愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都可以申請加入,。 

　　封閉式框架協(xié)議和開放式框架協(xié)議都要通過公開征集程序訂立,，二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無競爭。在封閉式框架協(xié)議采購中,，確定入圍供應(yīng)商必須有競爭和淘汰,，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應(yīng)商,；而在開放式框架協(xié)議采購中,，供應(yīng)商提出加入申請后，征集人會對申請文件進(jìn)行審核，如果供應(yīng)商符合資格條件,，并對征集公告中的框架協(xié)議內(nèi)容和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了響應(yīng),，就可以入圍，不存在競爭和淘汰,。二是能否自由加入和退出,。在封閉式框架協(xié)議有效期內(nèi)，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商,，入圍供應(yīng)商無正當(dāng)理由不允許退出,；而在開放式框架協(xié)議有效期內(nèi)，供應(yīng)商可以隨時申請加入和退出,。 

        問：封閉式框架協(xié)議采購和開放式框架協(xié)議采購分別適用于什么情形,？

　　答：《辦法》規(guī)定，框架協(xié)議采購原則上應(yīng)當(dāng)采用封閉式框架協(xié)議采購,，只有兩種情形可以采用開放式框架協(xié)議采購：一是前述框架協(xié)議采購第一種適用情形中,，因執(zhí)行政府采購政策不適合淘汰供應(yīng)商的，比如疫苗采購,；以及受基礎(chǔ)設(shè)施,、行政許可,、知識產(chǎn)權(quán)等限制,，供應(yīng)商數(shù)量在3家以下，并且不適合淘汰供應(yīng)商的,，比如在一些地方,，電信服務(wù)商不足3家。二是前述框架協(xié)議采購第三種適用情形中,，能夠確定統(tǒng)一付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，并且為了更好地向公眾提供服務(wù)，需要讓所有愿意接受協(xié)議條件的供應(yīng)商都加入的政府購買服務(wù)項(xiàng)目,。比如,，政府購買失業(yè)培訓(xùn)、養(yǎng)老,、體檢等服務(wù),，服務(wù)對象可持政府發(fā)放的代金券等憑單或其他證明，從入圍供應(yīng)商中自主選擇服務(wù)機(jī)構(gòu),。 

        問：封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應(yīng)商的評審規(guī)則有哪些,，在執(zhí)行中需要注意什么？

　　答：封閉式框架協(xié)議采購的入圍評審規(guī)則是根據(jù)框架協(xié)議采購的競爭特點(diǎn)來設(shè)置的,，包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量優(yōu)先法,。 

　　《辦法》規(guī)定，價(jià)格優(yōu)先法是封閉式框架協(xié)議采購選擇入圍供應(yīng)商的主要方法。如果產(chǎn)品的質(zhì)量和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確,、統(tǒng)一,，就可以在滿足這些要求的基礎(chǔ)上，只圍繞價(jià)格開展競爭,，這是國際通行的競爭方法,，也是最直接、最公平,、使用最普遍的方法,，有利于推動明確產(chǎn)品的需求標(biāo)準(zhǔn)。例如,，電腦等產(chǎn)品有明確的標(biāo)準(zhǔn),，采用價(jià)格競爭既保障了基本功能和質(zhì)量，也有效控制了高價(jià)問題,。使用價(jià)格優(yōu)先法要注意結(jié)合實(shí)際需要,，細(xì)分領(lǐng)域和等次，合理確定需求標(biāo)準(zhǔn),。這里需要說明的是,，實(shí)踐中確定會計(jì)、審計(jì)等服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)有一定的難度,，主管預(yù)算單位,、行業(yè)協(xié)會和相關(guān)企業(yè)要共同努力，推進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的研究制訂工作,，逐步確立針對產(chǎn)品質(zhì)量,、能夠開展競爭評判的具體要求，而不僅僅是依靠會計(jì)準(zhǔn)則,、審計(jì)準(zhǔn)則等行業(yè)通用規(guī)范,。在第二階段確定成交供應(yīng)商時，采購人可以綜合考慮質(zhì)量,、價(jià)格因素直接選擇,，也可以通過順序輪候或者二次競價(jià)的方式來確定。 

　　《辦法》對質(zhì)量優(yōu)先法的適用范圍是嚴(yán)格限制的,，僅適用于兩類項(xiàng)目：一是有政府定價(jià)或者政府指導(dǎo)價(jià),，無法競價(jià)的；二是對功能,、性能等質(zhì)量有特別要求的儀器設(shè)備,，例如，一些檢測,、實(shí)驗(yàn)設(shè)備,，主要是為了滿足科研需要，鼓勵高新技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用，可以在一定限度內(nèi)減少對價(jià)格因素的考慮,。使用質(zhì)量優(yōu)先法應(yīng)當(dāng)在需求調(diào)查的基礎(chǔ)上,，結(jié)合需求標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)確定最高限制單價(jià)和質(zhì)量競爭因素。在第二階段確定成交供應(yīng)商時,，可以不再競爭價(jià)格,。 

        問：框架協(xié)議的訂立主體是誰？訂立主體應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)《辦法》的規(guī)定,？

　　答：框架協(xié)議主要由集中采購機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立,。對于集中采購目錄以內(nèi)品目以及與之配套的必要耗材、配件等,，由集中采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議,；集中采購目錄以外品目，由主管預(yù)算單位負(fù)責(zé)征集程序和訂立框架協(xié)議,。其他預(yù)算單位,，如醫(yī)院、高校等,，確有需要的,，經(jīng)其主管預(yù)算單位批準(zhǔn)，也可以作為征集人組織實(shí)施框架協(xié)議采購,，并按照《辦法》關(guān)于主管預(yù)算單位的規(guī)定執(zhí)行,。 

　　集中采購機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位要加強(qiáng)內(nèi)控管理，結(jié)合《辦法》規(guī)定建立健全相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程,，在采購需求確定,、采購實(shí)施計(jì)劃編制、公開征集活動組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實(shí)主體責(zé)任,，做好有關(guān)工作。一是做好框架協(xié)議采購前期準(zhǔn)備,。摸清不同采購單位對框架協(xié)議采購的基本需求,。集中采購機(jī)構(gòu)要擬訂采購方案，報(bào)財(cái)政部門審核,；主管預(yù)算單位要將本部門,、本系統(tǒng)有特殊要求、需統(tǒng)一配置的小額零星采購列入部門集中采購項(xiàng)目,，擬訂采購方案,，報(bào)財(cái)政部門備案。同時,，要做好電子化采購相關(guān)準(zhǔn)備,，已有電子采購系統(tǒng)的，根據(jù)《辦法》規(guī)定優(yōu)化功能設(shè)置；沒有電子采購系統(tǒng)的,，為避免重復(fù)建設(shè),，可選擇已開發(fā)相關(guān)功能的第三方平臺實(shí)施框架協(xié)議采購。二是加強(qiáng)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定,，組織開展需求調(diào)查,，充分聽取采購人、供應(yīng)商和專家等的意見,，合理確定采購需求,，并逐步形成各類采購的需求標(biāo)準(zhǔn)。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià),，充分開展需求調(diào)查,，形成與貨物、服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)相對應(yīng)的最高限制單價(jià),，為供應(yīng)商競爭報(bào)價(jià)提供基礎(chǔ),。四是根據(jù)工作需要和采購標(biāo)的市場供應(yīng)及價(jià)格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期,。貨物項(xiàng)目價(jià)格變化較大,，有效期一般不超過1年；服務(wù)項(xiàng)目相對穩(wěn)定,，有效期一般不超過2年,。五是開展框架協(xié)議履行管理，包括對第二階段最高限價(jià),、需求標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況和確定成交供應(yīng)商情況進(jìn)行管理,，為第二階段合同授予提供工作便利，對入圍產(chǎn)品升級換代進(jìn)行審核,，建立用戶反饋和評價(jià)機(jī)制,，公開封閉式框架協(xié)議第二階段成交結(jié)果，辦理入圍供應(yīng)商清退和補(bǔ)充事宜等,。 

        問：針對以往協(xié)議供貨,、定點(diǎn)采購中存在的質(zhì)次價(jià)高、“買得便宜用得貴”等問題,，《辦法》規(guī)定了哪些舉措,？

　　答：解決協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購中的突出問題,，關(guān)鍵是要落實(shí)好《辦法》確立的核心競爭機(jī)制,，包括前面提到的加強(qiáng)需求管理、增強(qiáng)評審客觀性,、兩階段選擇等,。除此以外,，《辦法》還規(guī)定了一些措施：一是集中采購機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位要盡可能確保采購需求標(biāo)準(zhǔn)與最高限制單價(jià)相匹配,。二是對封閉式框架協(xié)議供應(yīng)商入圍設(shè)置不同淘汰率,，一般不得低于20%。但是對于采用質(zhì)量優(yōu)先法的儀器設(shè)備采購,，由于沒有政府定價(jià),、政府指導(dǎo)價(jià)，評審環(huán)節(jié)又未開展價(jià)格競爭,，為更好地平衡質(zhì)量與價(jià)格的關(guān)系,，將最低淘汰率提高到40%。三是要求供應(yīng)商響應(yīng)的貨物原則上是市場上已有銷售的規(guī)格型號,，不能采用專供政府采購的產(chǎn)品,，避免同一貨物因使用專供政府采購的型號導(dǎo)致價(jià)格不可比。同時,，要求貨物項(xiàng)目的每個采購包只能用一個產(chǎn)品響應(yīng),，避免多產(chǎn)品響應(yīng)形成報(bào)價(jià)組合，干擾價(jià)格競爭,。四是對耗材使用量大的復(fù)印,、打印等儀器設(shè)備，引入全生命周期成本理念,，要求供應(yīng)商同時對3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià),，并在評審時考慮專用耗材使用成本。五是引入外部競爭機(jī)制,，當(dāng)采購人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購相同貨物,，而入圍供應(yīng)商又不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)以下的，可將合同授予該非入圍供應(yīng)商,。 

        問：供應(yīng)商對框架協(xié)議采購活動有異議的,，如何救濟(jì)？相關(guān)違法行為如何處理,？

　　答：在框架協(xié)議采購的兩階段,，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴?？蚣軈f(xié)議訂立階段，供應(yīng)商如認(rèn)為征集相關(guān)的文件,、過程和入圍結(jié)果使自己權(quán)益受損的,，可依法向征集人提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或征集人未按時答復(fù)的,，可依法向財(cái)政部門提出投訴,。合同授予階段,，供應(yīng)商如認(rèn)為二次競價(jià)、順序輪候過程和成交結(jié)果使自己權(quán)益受損的,，可依法向采購人,、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或采購人,、采購代理機(jī)構(gòu)未按時答復(fù)的,，可依法向財(cái)政部門提出投訴。采購合同履行過程中產(chǎn)生的爭議,，按照合同約定和民法典等法律法規(guī)規(guī)定處理,，不屬于質(zhì)疑和投訴范圍。質(zhì)疑,、投訴的具體要求按照政府采購法及其實(shí)施條例,、《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等規(guī)定執(zhí)行。 

        為保障《辦法》的有效實(shí)施,，《辦法》根據(jù)政府采購法及其實(shí)施條例,，規(guī)定了不同情形的處理措施，以及主管預(yù)算單位,、采購人,、采購代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商,、財(cái)政部門及其工作人員等各方主體的法律責(zé)任,。 

文章來源：中國政府采購網(wǎng)官網(wǎng)